一．联邦环保署？

 美国(EPA)是环境保护主力军，非常强势，身兼行政执法与司法两职，体制上似有违美国宪法标榜的三权分立，却非常高效。美国分为联邦和州两个系统，在保护环境方面居功至伟。联邦美国的调查员拥有和美国联邦调查署(FBI)一样的调查权限，一般的环保案件在调查员出动后都能解决，搞违法排放一类的肇事者多数会低头认账，和解了事。对于少数强硬的肇事者，环保署也不用麻烦联邦法院，环保署内部设有执法法庭和上诉委员会，案件经过环保署内设法庭和上诉委员会法官的审理，也基本上就结束了。

但当笔者谈到环保署作为行政机构却内设法庭，并且联邦法院对环保署的法庭也遵循礼让原则，基本不改动环保署内设法庭和上诉委员会的裁决（如果肇事者不服法庭和上诉委员会的裁决，有权上诉到联邦法院），不符合三权分立原则时，环保署的法官们并不以为然。她们一致认为，现在的制度设计能够解决环保问题就是好的制度设计；虽然同在环保署一个屋檐下，她们丝毫不会违反法官的职业素质和操守，完全能够监督和防止环保署调查员滥用执法权，对行政权力起到制约作用。【1】

美国环保署还有2000多名环保警察  （green police）

美国习惯三权分立的原则，官员的来源五花八门，但是在环保问题上可以协调以有利于社会。而我们统一部门任命的官员，相互之间的协调反而很罕见，前一段时间的“大部制”改革现在也不知道怎么样了。

1970年《清洁空气法》最先纳入公民诉讼条款时，。《清洁空气法》第304条a款规定:任何公民都能够以直接或间接受影响者的名义，甚至以“保护公众利益”的名义，对包括公司和个人在内的民事主体，就该法规定的事项提出诉讼；任何公民都可以对污染源超标排放、违法排污和联邦环保局不履行监管职责的行为向法院提起诉讼。公民作为私人检察官，就环境损害事件通知环境肇事者和环保署，并在通知发出后60日（环保署如果不采取措施的话）有权向法院提起公民诉讼，监督和保证环保法律的贯彻实施。公民诉讼中原告的资格限制很小，公民不需要证明自己是受害人，只要说明自己受到环保事件的影响就可以取得原告的资格。

把环境诉讼权交给任何公民避免了拥有更多资源的公司通过贿赂“俘获”环保人员而不作为，或者滥用职权不能公正的执法，防止出现张力军现象，自身可以堂堂正正的执法。

二．民间环保组织？

美国环保署行政和司法合一的强势机构，却常常被民间环保组织诉到联邦最高法院我们看看美国PM2.5标准制定过程中环保局成为被告而腹背受敌的情况：

1993年年底，美国环境保护总署能源分析学家施瓦茨等《空气污染和六城市致死率》并发表在《新英格兰医学杂志》上，首次就PM2.5和城市非正常死亡之间的关系进行了论证。他们的研究标明，污染最严重的城市比污染最轻城市死亡率高26%，并将微小粒子与癌症联系在一起。

1994年，就在各方都在观望官方的态度时，美国环保署收到了来自美国肺脏协会的起诉传票，起诉理由是他们没有按照美国《空气清洁法》中的要求，每五年回顾一次空气污染物标准并进行修订。肺脏协会胜诉了。

随后，美国癌症协会发表研究进一步证实PM2.5与致病性的关系，这成为PM2.5立法的科学依据。在各方压力下，美国环保署根据《清洁空气法》的要求，正式起草将其纳入《国家空气质量标准》。

PM2.5标准出台后，美国环境总署又被美国卡车协会、俄亥俄州工业组织以及佛罗里达等州政府告上了法庭。而这一次成为被告的理由是：环保署没有对涉及科技方面的问题进行足够的质疑，造成了他们的经济损失。

1999年6月，华盛顿地方法院三位法官做出判决：认定环保署违宪，“不正当地使用了国会赋予的职权”。

一边是咄咄逼人的工业团体，一边是不依不饶的NGO组织，环境总署被夹在中间，两头不讨好。

1999年6月，美国环保署联合美国司法部申请重审此案。

可他们遭到了华盛顿地方法院的拒绝。官司打到了联邦最高法院。

没想到腹背受敌，美国癌症协会几乎在同一时间状告环保署“行政不作为”。随后，曾和环保署对簿公堂的肺脏协会，转而选择了支持EPA的立场。

环保署的起诉获得最高法院的通过，PM2.5的标准继续在各州落实。

面对这场来之不易的胜利，时任美国环境总署署长克里斯蒂·惠特曼女士曾评价说：“环保署做出的标准，是基于科学事实和公众健康的，不必看着哪个公司的财务报表行事。它保护的是1.3亿美国人民，包括3500万因空气污染导致的哮喘和其他呼吸疾病儿童的健康。”

美国自然资源保护委员会主任戴维·佩蒂特律师在接受《中国周刊》记者邮件采访时介绍，这些年美国环保总署至少面临过上千起团体或个人类似的诉讼。【2】

这是对于危害人体健康的PM2.5问题的诉讼，美国NGO组织还就林区的美好景色受到影响而起诉美国环保署，理由是铁路运费上升，可能影响林区垃圾的运输，而美国环保署没有尽到责任。在我们这里认为太间接以致不着边际的问题，美国联邦法院也受理。

三．环境署的监管对象排污企业也不是牛腩

美国环保署和环保NGO组织在环境诉讼上似乎所向披靡，但是企业及行业协会也常常对环保署提起诉讼。例如美国用铅工业企业曾联合控诉环保总署，联邦环保局将铅含量的国家初级环境空气质量标准定为平均每月1.5g Pb/m3，并将次级空气质量标准数值与初级标准制定为相同。认为其制定了完全没有必要的“首要国家空气质量标准”，严重影响了众多用铅工业企业的生产。但联邦最高法院予以驳回。

1978年佛蒙特美国佬核电站诉“自然资源保卫委员会”、1984年雪佛龙公司诉“自然资源保护委员会”案在联邦上诉法院取得胜诉。【3】

四．美国联邦最高法院？

美国最高法院大法官有以下特点:

终身制：美国最高法院的大法官是终身制而且不经过民选没有届数，。最高法院大法官的正式头衔都是用Justice （公正），而非通常用的Judge （法官）。

随心所欲：受不受理上诉案件、受理什么样的上诉案件却全是大法官们说了算，而且他们几乎从不解释受理的原因。可以这样说，这一受理决定权和最高法院的判决一样是大法官们最重要的作用。目前，每年都有7 000个左右的案件递上来，但最后只有100个左右案件被最高法院所接受，也就是说，在这些上诉案件中只有七十分之一的受理可能性。

对于宪法、法律的最终解释权：托克维尔曾经感慨道：“其他任何国家都从来没有创制出如此强大的司法权。”其中，最使行政和立法部门头痛的是它的司法审查权，即它对宪法拥有最终的解释权，这就可以使它能够裁定包括国会在内的各级立法部门通过的法律、包括总统在内各级行政当局的政策行为是否合乎美国宪法的条文和要义，有权判定违宪的法律和政策无效。

但是，美国最高法院的判例基本是推进了法律的进程，正如著名大法官奥利弗·霍姆斯的名言“法律包含了思想交锋中获胜一方的信念”   【4】

就是这样的大法官也认为自己属于弱势群体，2012年美国大法官史提芬布雷耶在清华大学演讲时现身说法：如果法官判决诉讼胜诉，律师会认为：我真棒；如果判决败诉，律师会认为法官真愚蠢。大法官在年度申报财产和接受的馈赠时害怕回忆有疏漏常常请律师代办。

五．社会和公民，制度和法律，公平和正义，科学和理性才是强者。

托克维尔但这样评论最高法院是。“公共利益依靠他们去抵制私人利益，而私人利益则依靠他们去抵制公共利益。保守派依靠他们去抵制民主派的放纵，民主派则依靠他们去抵制保守派的顽固。他们的权力是巨大的，但这是受到舆论支持的权力。只要人民同意服从法律，他们就力大无穷；而如果人民忽视法律，他们就无能为力。”

由于长期生活在一个法治的环境中，一般美国人养成了一种近乎于神圣的宪法信仰，把宪法看作是世俗生活的上帝、一部政治的圣经，大法官布雷耶在清华大学演讲时每过一会就会掏出宪法文本展示。

在这样的体制下官员人人不能懈怠和以权谋私，企业不能逃避环境责任，公民的环境权利包括美好的景色和河里的小鱼都有人代替发声。

有人说，“这是一种由天才们设计并可由蠢才们运作的体系”。作为有“后发优势’的我们做了什么实际工作呢？

六．如有改革，请从环境保护开始，请从治理雾霾开始 

现在的环境保护积重难返，雾霾已经全面受害，在这方面治理最容易形成共识，受益者最多，利益受损者最少。如有改革，请从环境保护开始，请从治理雾霾开始

【1】中国国家法官学院副院长曹士兵

【2】中国周刊记者 刘畅 实习生 叶宇婷

【3】汪劲《环境正义:丧钟为谁而鸣》北京大学出版社

【4】任东来  影响美国历史的25个司法判例